Durante el año 2010 la República Argentina recuerda el bicentenario de la Revolución de Mayo, antesala de la Independencia dictada en 1816. Su organización política se efectiviza con el dictado de la Constitución de 1853, culminando ese proceso en 1860 con la incorporación definitiva de la Provincia de Buenos Aires, lo que dio lugar al estado nacional actual.
En el periodo comprendido entre 1810 y 1860 existieron profundas diferencias políticas entre el interior y la capital del país. Las provincias, preexistentes a la creación de la Nación Argentina bajo un sistema republicano, representativo y federal, enfrentaron el centralismo económico porteño y sus causas se reflejan actualmente en el debate nacional.
El llamado “ conflicto del campo” que comienza en marzo de 2008 revivió la discusión sobre la supervivencia del sistema federal, basado fundamentalmente en la coparticipación de impuestos que permite a los gobiernos locales administrar recursos genuinos y coparticipables del Estado Nacional, otorgándole independencia económica.
Es ese principio básico el que se ve altamente perjudicado a partir de medidas económicas dictadas por el Gobierno Nacional en la década de 1990 que se profundizan a partir de la crisis del año 2001 y continúan actualmente.
En un periodo de 20 años, las provincias argentinas perdieron gran parte de sus ingresos coparticipables a manos del Estado Nacional quien intenta demostrar la vigencia del federalismo a través de la distribución directa y discriminada de fondos especialmente destinados a obras públicas y ayudas para paliar los déficits provinciales.
Este trabajo analiza ese proceso y sus consecuencias sobre el aspecto político de los gobiernos provinciales y municipales desde una óptica local, poniendo en duda la vigencia de un sistema que si bien funciona en lo institucional, desde un punto de vista económico ha producido una marcada centralización de recursos con la pérdida inevitable de la independencia en todos sus sentidos.
I.-Introducción
La importancia del federalismo en la República Argentina se refleja en su organización política. La Constitución determina que la Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa, republicana y federal. Ello concibe tres principios que rigen la vida institucional, política y económica del país.
En primer lugar, la forma representativa definida en el art. 22 de la Constitución Nacional que expresa “…El pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes…”, materializándose en la existencia de un Poder Legislativo nacional compuesto por dos Cámaras: Diputados que representa al pueblo y el Senado que representa a cada una de las provincias, con funciones y jurisdicciones expresamente establecidas en la norma. Actualmente y luego de la reforma de la carta magna de 1994 las Cámaras están compuestas por 257 Diputados y 72 Senadores.
Por su parte, la forma republicana se encarna en la figura de un Poder Ejecutivo Nacional que es desempeñado por el Presidente de la Nación Argentina.
El carácter federal está presente en la organización política y fundamentalmente económica del país, originado en la preexistencia de pactos de las provincias que la componen, reconocidos por el Preámbulo de la Constitución Nacional.
Actualmente, el país está compuesto por 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires donde reside la Capital, que poseen autonomía plena. Esto significa que cada provincia dicta su propia constitución, elige sus autoridades ejecutivas y legislativas, sustentándose financieramente mediante ingresos genuinos que le proveen sus propios sistemas de recaudación y fondos que le son remitidos por el Gobierno Nacional de acuerdo a la Ley de Coparticipación Federal.
La preexistencia de las provincias y la historia de cómo se conforma políticamente Argentina hace 200 años, son el origen de conflictos que al no haber sido resueltos oportunamente, se convierten en problemas que hoy enfrenta el país.
Si bien la Revolución de Mayo de 1810 es reconocida como el punto de partida de la historia nacional, la Independencia se produce recién en julio de 1816 cuando los representantes de cada una de las provincias que conforman las Provincias Unidas del Sur declaran su independencia del Rey de España y toda otra dominación extranjera.
Desde ese entonces, comienza un proceso de integración que encuentra su principal escoyo en el plano económico.
Buenos Aires, con su puerto y su Aduana concentraban en 1810 la totalidad del comercio exterior del país y el cobro de los derechos de importación y exportación fueron una de las causas que retrasaron la organización definitiva del país. La Aduana se constituyó como una organización varios años antes de que la Argentina misma surgiera como Nación, dado que su comienzo se remonta a los tiempos de la conquista y colonización española. El antecedente más antiguo data de 1534. A partir de allí y a pesar de algunos intentos en 1622 de controlar los productos que ingresaban del norte del virreinato con el establecimiento de una aduana seca en Córdoba, en el centro del territorio, su hegemonía profundizó las diferencias con los pueblos del interior. Estos, lograron en 1853 plasmar las bases de la Constitución Nacional y conformar la Confederación Argentina, sin la presencia de la Provincia de Buenos Aires, la que derrotada por el caudillo entrerriano Justo José de Urquiza firma el Pacto de San José de Flores en 1859. Por él, comienza a lograrse la ansiada unidad nacional, al adherirse Buenos Aires a la Constitución vigente, pero incorporando importantes reformas en los textos constitucionales de 1860 y 1866. En ésta última oportunidad, específicamente relacionada con los “derechos” de exportación, los cuales son recaudados por el Estado Nacional sin coparticipación a las provincias hasta el año 2009, es decir, 143 años después.
Recorrer la historia argentina durante el periodo transcurrido entre 1816 y 1866 significa observar la lucha de dos sectores muy bien definidos en el escenario nacional: el federal, representado por caudillos regionales y el Centralismo porteño con tendencias unitarias.
“…Los caudillos federales encarnaron el signo de su época: la oposición más o menos organizada de algunas provincias contra la obsesión porteña por enviar ejércitos que las sujetaran, por entronizar príncipes extranjeros, por dictar reglamentos y constituciones cuyo objetivo era fortalecer el privilegio de Buenos Aires y privar a los pueblos del interior de alguna justa participación en los beneficios del puerto y su aduana…” describe el historiador argentino Pacho O’Donnell en su libro “Caudillos Federales, el grito del Interior”.
En ese contexto, Justo José de Urquiza y Pancho Ramírez en Entre Ríos, Estanislao López en Santa Fé, Martín Miguel de Güemes en Salta, José Gervasio Artigas en la Banda Oriental (hoy República Oriental del Uruguay) y otros caudillos no menos importantes en diferentes regiones, fueron los gestores de un movimiento que 200 años después revive con fuerza en el interior, especialmente en las provincias de la pampa húmeda, geográficamente ubicadas en la zona central del territorio.
Una historia que se repite y se profundiza a partir del conflicto agropecuario del año 2008, pero que tiene sus antecedentes en la década de 1990, cuando el Estado Nacional comienza un lento pero sistemático proceso de centralización económica en desmedro de las provincias.
Los datos históricos son relevantes para comprender porque la lucha de estos caudillos contra el centralismo porteño se ve hoy reflejada en la política argentina. Si bien no podemos hablar de un enfrentamiento Buenos Aires-interior del país, si existen profundas diferencias que nacen de la concepción misma de la relación entre ellos.
La fuerte concentración económica en el Estado Nacional de fondos que originalmente correspondían a las provincias y la incorporación de facultades no delegadas al gobierno central así como la descentralización total de servicios de educación, seguridad, salud, empresas de obras sanitarias, entre otros, a los estados provinciales, sin los correspondientes recursos, se han transformado en el centro del debate político que encuentra unidos por un sentimiento que aflora desde la entraña de sus territorios a sectores antagónicos desde lo partidario e ideológico.
II.-Sistema de Coparticipación Federal
El carácter federal del estado argentino está sustentado financieramente por el sistema de Coparticipación Federal de Impuestos.
Las primeras reformas fiscales fueron introducidas a partir de 1932 y por ellas el Estado absorbió impuestos directos, que constitucionalmente eran provinciales, coparticipando a las provincias parte de su producido, lo que fue el comienzo de la generación de una enorme dependencia de las provincias con relación al tesoro nacional.
El sistema surge formalmente en 1934 con la Ley 12.139 que estableció el primer Régimen de Unificación y Coparticipación de Impuestos Internos, por el cual el Estado Nacional se hizo cargo de la recaudación de un conjunto de impuestos - que de otra forma serían recaudados por las provincias- y los distribuyó (coparticipó) con las provincias adheridas.
En esta etapa, el sistema fue netamente devolutivo, ya que otorgaba prioridad en la distribución de la masa coparticipable a las provincias que aportaran el mayor volumen de recursos, esto es, aquellas con mayor población y desarrollo relativo. Era una ley convenio por la cual se fijó una coparticipación primaria del 82,5% para la Nación y el 17,5% para las catorce provincias existentes y la actual Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
La coparticipación surge, entonces, en la década del 30, orientada a concentrar los recursos en el Estado Nacional, redistribuyendo a favor de las provincias donde se asentaban las principales actividades económicas.
Durante los años subsiguientes, especialmente en el periodo comprendido entre 1946 y 1950 las condiciones financieras facilitaron las relaciones entre la nación y las provincias, aún cuando la redistribución de los ingresos personales mantenía tendencia a la concentración territorial en las zonas que concentraban el empleo industrial como la Capital Federal y los partidos aledaños del Gran Buenos Aires, hoy conocido como conurbano bonaerense, altamente poblado. En el área Metropolitana de Buenos Aires viven hoy más de 12 millones de personas. Es igual en tamaño a las de México y San Pablo, lo que implica que allí vive un tercio de la población total de la Argentina y en consecuencia, es mayoritaria en electores y fundamental para las aspiraciones presidenciales de cualquier partido político. De allí su vital importancia.
Durante esos años también se nacionalizaron empresas de capital extranjero y se adquirió la red ferroviaria con lo cual el Estado Nacional se hizo cargo de producir y brindar servicios básicos e industriales. Esta etapa se caracterizó, entre otras cosas, por el intento de ampliar el mercado interno mediante un proceso de redistribución de los ingresos, fundamentalmente por el incremento de la ocupación y del nivel salarial.
A principios de la década de 1950, la restricción financiera de ese momento endureció las relaciones promoviendo la emergencia de la diversidad de intereses regionales y de sus contradicciones.
La idea del desarrollo autónomo se encontraba debilitada, orientándose a lograr, durante la implementación del Segundo Plan Quinquenal del gobierno de Juan Domingo Perón, la radicación de industrias extranjeras a fin de complementar las inversiones de capitales nacionales. Los problemas fundamentales se centraban en la falta de industrias básicas, generación de energía y extracción de petróleo.
En la década del 60, el Régimen de coparticipación se caracterizó por el criterio poco democrático con que se gastó y el ajuste fiscal del estado nacional sobre las provincias, interrumpiéndose la tendencia al crecimiento de los gobiernos provinciales.
Esta situación se mantuvo hasta 1973 en que la nueva ley de coparticipación unificó totalmente el régimen de impuestos.
Los objetivos centrales de la ley fueron aumentar la capacidad financiera al conjunto de las provincias y atender a la realidad de las provincias que tuviesen menor desarrollo.
El nuevo régimen de coparticipación (con sustitución de impuestos e incorporación de otros, como por ejemplo el IVA) fue resultado de la iniciativa del Poder Ejecutivo Nacional, dentro de la implementación de su política económica.
La legislación de 1973 hizo culminar, en cierta forma, el largo proceso de formación de la coparticipación federal, al unificar dentro de un único régimen a tres aspectos: a) impuestos internos, b) réditos y similares, y c) sustitutivo a la transmisión gratuita.
El incremento de la coparticipación provincial fue mayor aún con el cambio de la legislación
En este caso, y para el año que estaría vigente la ley 20.221(1975), las provincias recibieron por ese concepto el 52,4% de los fondos coparticipables, aún cuando la norma estimaba tendría que haberse coparticipado más de un 60%.
En 1983 con el advenimiento de la democracia, asume el gobierno Raúl Ricardo Alfonsín, quien primero intenta enfrentar la crisis económica con políticas destinadas a la promoción del crecimiento, virando en los últimos años de su mandato hacia la contención de la inflación y en el ajuste económico.
Durante este periodo se destaca que entre 1984 y 1988 hubo ausencia de distribución fiscal entre la Nación y las Provincias al vencer el texto de la ley anterior. En términos estrictos, el convenio que había permitido funcionar al sistema federal de unificación y coparticipación impositiva durante 49 años, dejó de existir hasta que se firma el "Convenio Financiero Transitorio de Distribución de Recursos Federales a las Provincias", el 13 de marzo de 1986.
Es recién en 1988, cuando se promulga la tercera y aún vigente Ley de Coparticipación Federal Nº 23.548.
La nueva ley Convenio de Coparticipación Federal establece que formarán parte de la masa coparticipable:
a) la recaudación de todos los impuestos existentes o a crearse, a excepción de los derechos de importación y exportación (Constitución Nacional);
b) los impuestos cuya distribución prevean otros sistemas especiales de coparticipación; y
c) aquellos impuestos nacionales con afectación específica vigentes al momento de la promulgación.
Estableció la recaudación centralizada de impuestos como Ganancias, IVA, Internos, Combustibles y otros.
La distribución primaria que señala la Ley es de 56,66% para las Provincias, 42,34% para la Nación y 1% en forma de Aportes del Tesoro Nacional. A su vez, la distribución secundaria entre las provincias se realiza en porcentajes fijos para cada una: el 65% se distribuye de acuerdo al número de habitantes, el 10% de acuerdo a la densidad poblacional, el 25% restante de acuerdo a la inversa del número de casas y automóviles por habitante.
Con esta norma, el régimen perdió los criterios establecidos en la ley de 1973 para la distribución secundaria, y los porcentajes se relacionaron exclusivamente con la distribución discrecional vigente en los años de vacío legal.
Es importante determinar dos etapas de distribución: la primaria que hace referencia a todos los recursos coparticipables que el Gobierno Nacional transfiere a las Provincias en su conjunto y, la secundaria que se refiere a la manera en que se reparten los recursos disponibles las provincias entre ellas.
Esta ley introduce el primer elemento de dispersión de fondos, los conocidos como ATN o Ayudas del Tesoro Nacional que fueron y son objeto constante de crítica al entenderlos como un método financiero de disciplinar políticamente a los gobernadores.
Jaqueado por la inflación y los problemas sociales, Alfonsín debe entregar el mando 6 meses antes a Carlos Saúl Menen quien comienza en 1989 un periodo de privatizaciones de empresas estatales acompañado por una Ley de convertibilidad que a partir de 1991 establece la paridad peso-dólar en la República Argentina. Uno de los objetivos de esa Administración, fue adecuar el Régimen de Coparticipación Federal a su política económica: racionalizar los gastos del Gobierno Nacional para lograr el superávit fiscal. Así, la Nación disminuyó sus gastos privatizando empresas públicas y transfiriendo a las provincias la responsabilidad sobre servicios esenciales. Durante el periodo de gobierno menemista (1989-1999) la transferencia de servicios debió ser solventada mediante los impuestos coparticipables pero al no tener contraprestación, los estados provinciales comenzaron a acumular un gran déficit lo que los llevó a establecer diferentes pactos fiscales que fueron el inicio de un proceso de deterioro del sistema de coparticipación de fondos que debilitó el régimen federal argentino.
Es interesante destacar el nivel de coparticipación durante los diferentes gobiernos desde la vigencia de la segunda ley, en 1975, hasta el inicio del gobierno de Néstor Kirchner y su degradación durante la actual gestión de Cristina Kirchner.
En 1975, el Gobierno Justicialista distribuía un 52,4%; en 1982, en pleno periodo de la Dictadura Militar el porcentaje descendió al 32,6%, ascendiendo con el regreso a la democracia en 1983 al 56,6% con la Ley de Coparticipación Federal sancionada en 1988.
Durante los 10 años de gobierno de Carlos Menen el porcentaje osciló en 43%, descendiendo nuevamente en el periodo 1999-2001 al 40,9. Nótese que en diciembre de 2001 el país comienza a sufrir una de las crisis económicas, políticas y sociales más importantes de su historia. A partir del año 2002, con la implementación de medidas destinadas a resolver el grave problema del Estado Nacional frente al final de la Ley de Convertibilidad, el porcentaje comienza su derrumbe que se traduce en un 29 % de distribución de fondos coparticipables en la presidencia de Néstor Kirchner hasta alcanzar el piso histórico del 23% en el Presupuesto Nacional de 2009 durante el gobierno de Cristina Kirchner.
El sistema de coparticipación actual profundizó las diferencias entre las provincias. Un estudio del Instituto Argentino de Análisis Fiscal de febrero de 2010 señaló en un informe que las más perjudicadas fueron las de altos ingresos y densidad poblacional.
El estudio expresa que la coparticipación generó en 2009 que algunas provincias recibieran un porcentaje mucho más importante que otras del total de $ 74.210 millones repartidos por el gobierno nacional.
Calculando lo que cada provincia recibió por habitante a lo largo del año pasado, se puede ver como la Provincia de Tierra del Fuego obtuvo $7.323 con 100.000 habitantes, mientras que la provincia de Buenos Aires 994 pesos con más de 13 millones de habitantes.
Una de las administraciones más beneficiadas es la provincia de Santa Cruz con 220.000 habitantes que recibió $5.440 per cápita, y Catamarca donde el aporte de la coparticipación fue de $5.039 para cada uno de los 380.000 habitantes. Las diferencias muestran que si bien el sistema actual de coparticipación posee características redistributivas, evidencia disparidades muy grandes entre los diferentes distritos y lo más perjudicados son los que tienen altos ingresos y alta densidad poblacional.
Reforma Constitucional de 1994
En 1994, la reforma de la Constitución Nacional Argentina revivió las mismas disputas económicas entre la Nación y las Provincias que ya se habían dado en el debate de 1853.
“Sin rentas no hay gobierno, sin gobierno, sin población, sin capitales no hay estado” fue el principio rector proclamado por Juan Bautista Alberdi en “Sistema Económico y Rentístico de la Confederación Argentina “en 1854, el cual sigue aún vigente. Durante la convención constituyente, el gobierno nacional, necesitado de lograr el equilibrio presupuestario, intentó retener fondos originariamente provinciales.
La reforma, legalizó la excepción normativa existente al establecer que los impuestos directos que aplique la Nación serán coparticipables con las provincias y determinó en su art. 75, inc.2 que una ley-convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La Ley de coparticipación debe tener como cámara de origen al Senado y será sancionada con el voto favorable de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara. No puede ser modificada unilateralmente, no puede ser reglamentada y debe ser aprobada por cada una de las legislaturas de las provincias.
Desde un punto de vista, la reforma contenía recaudos tendientes a asegurar los derechos de las provincias en la aprobación del régimen de coparticipación impositivo. Pero, desde otro punto, se convirtió en una norma que en la realidad impide establecer mejores condiciones para los gobiernos locales, ya que el estado Nacional está materialmente imposibilitada de hacer concesiones a las provincias por la necesidad de lograr el equilibrio presupuestario que, sin contar el servicio de la deuda, es un requisito primordial para mantener la lograda estabilidad monetaria y además, ninguna provincia estaría dispuesta a aceptar una ley de coparticipación en la que tenga que ceder un mínimo porcentaje del que recibe de acuerdo al sistema vigente. La única forma de hacerlo sería que la Nación las igualara hacia arriba, en detrimento de sus propios recursos, lo que no es viable ni económica ni políticamente.
La misma constitución establece en las disposiciones transitorias que el nuevo régimen de coparticipación sería establecido antes de la finalización del año 1996. 14 años después no existen atisbos de que se cumpla con el mandato constitucional.
Al contrario, el estado Nacional ha creado, mediante distintos artilugios económicos nuevos ingresos no coparticipables, que fueron en detrimento de los gobiernos provinciales que actualmente son dependientes del gobierno central presupuestariamente.
El proceso de descentralización de servicios realizados por el Gobierno Nacional, sin la correspondiente partida también fue uno de los temas incluidos en la reforma constitucional del 94. Aunque tarde, ya que el proceso de traspaso se realizó a principios de la década del 90 bajo el eufemismo de Reforma del Estado, el mismo inc. 2 del art. 75 expresa que “…No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos…”.
La reforma de 1994 también contempló el caso de las “asignaciones específicas”, es decir contribuciones que se hacen a alguna provincia o que la Nación detrae de la masa de coparticipación para atender erogaciones propias, como el caso previsional que ya se había aplicado en los Pactos Fiscales de 1992 que trataremos en el punto siguiente. En este supuesto de “asignaciones específicas de recursos coparticipables” el nuevo artículo 75, inciso 3, exige la concurrencia del voto de la mayoría absoluta del total de los miembros componentes de cada cámara, difícil de obtener.
La pérdida cada vez más importantes de fondos provinciales a manos del Estado Nacional han llevado a los estados Provinciales a una dependencia económica y en consecuencia política sin antecedentes en la historia del país.
Luego de 200 años de supervivencia del sistema federal, la pregunta de si la Argentina continuará en el camino hacia la total centralización económica o recuperará, impulsada por los actuales y modernizados caudillos provinciales, el espíritu de solidaridad, equidad y justicia en el sistema de distribución de fondos cobra importancia y se convierte en el centro del debate político frente a las elecciones generales del año 2011.
III.-Centralización Económica
La crisis financiera de fines de la década del 80 y principios de los 90 impusieron profundas reformas en la estructura económica. Por un lado, la convertibilidad que significó recuperar la moneda y poner precisos límites a la discrecionalidad y por el otro la desregulación de vastos sectores de la economía, privatizaciones, reforma del sistema previsional, descentralización de los servicios de salud y educación y las fases iniciales de la reforma del Estado, fueron los hechos salientes de este periodo que, junto al anticipo de entrega del mando presidencial en 1989 y la profunda crisis económica, política y social de fines del 2001 fueron dos momentos en la historia de los últimos 20 años en que el Estado Nacional avanzó sobre los fondos de coparticipación provinciales y aumentó la dependencia del tesoro nacional, desvirtuando el principio federal que le diera origen.
Originariamente la Nación recaudó los derechos de importación y exportación, más los impuestos indirectos, pero en ambas crisis, la necesidad de lograr el superávit fiscal para frenar la espiral inflacionaria y el pago de la deuda externa, hicieron que dictara normas destinadas a retraer cada vez más fondos. La metodología fue variando de acuerdo al consenso político de quien ejerciera la Presidencia del país. Así, los Pactos Fiscales de 1992 se efectivizaron con la anuencia de los gobernadores, quienes aceptaron la disminución de la coparticipación en pos del mantenimiento del sistema de seguridad y previsión social. Luego, en los años 2001 y 2002, el Gobierno Nacional, con el apoyo de la Legislatura Nacional, estableció otros impuestos destinados a cubrir el déficit como el Impuesto al Cheque. Por otro lado, se continuó con la recaudación exclusiva de los derechos de importación y exportación pero ahora, con las facultades de aumentarlas a porcentajes que comenzaron un proceso que culmina en el año 2008 con la crisis agropecuaria, aún sin resolución.
Todas estas medidas, fueron, en su momento, medidas coyunturales y temporales, que se fueron manteniendo en el tiempo y que actualmente agravan las cada vez más endebles economías provinciales.
a).- Ayudas del Tesoro Nacional (ATN)- 1988
En el punto anterior mencionamos la inclusión en la Ley de Coparticipación Federal vigente, de los ATN o Ayudas del Tesoro Nacional. Este fondo está constituido, según el artículo 3º de la norma por el 1% de la distribución primaria de los impuestos coparticipables; el 2% de la distribución del impuesto a las ganancias y el 1% del impuesto a los bienes personales.
Es el primer gran recorte que comienzan a sufrir las economías provinciales, al retraer fondos de la masa coparticipable para su constitución.
En rigor, ese dinero pertenece a las provincias, según estipula la ley 23.548 de coparticipación transitoria, pero es el gobierno nacional el que concentra su distribución. El problema, ahora, no es sólo la discrecionalidad del reparto, sino que apenas se distribuye una ínfima parte del total del fondo.
Si bien el método de distribución de estas ayudas extraordinarias está también determinado por la ley ya que corresponde presupuestariamente al Ministerio del Interior con la fina0lidad de atender situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los distintos gobiernos provinciales, ése objetivo no es específicamente cumplido.
El reparto discrecional de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) no reconoce, en tiempos electorales, ideologías ni banderías políticas.
El aumento en la recaudación ha logrado un fondo de más de 9.500 millones de pesos en el año 2010, de los cuales se reparte menos del 5%, pasando presupuestariamente al financiamiento del Presupuesto Nacional mediante transferencias de partidas autorizadas por la ley que les concede los superpoderes económicos al Jefe de Gabinete del Gobierno Nacional, al finalizar el año presupuestario.
Paradójicamente, durante los años electorales, el porcentaje de reparto asciende en relación a las necesidades del oficialismo.
Distintos proyectos en los últimos dos años expresan que los excedentes no fueron utilizados para un destino específico y por lo tanto resulta razonable devolver tales gravámenes en base a los índices de coparticipación, y recalcular las participaciones correspondientes a cada provincia.
Resulta imprescindible que los fondos acumulados en la cuenta de los ATN y no han sido utilizados sean distribuidos a sus destinatarios naturales, considerando la concentración de recursos en el Tesoro nacional y los múltiples conflictos que las provincias atraviesan.
Lo cierto es que mientras la Nación exhibe sus arcas rebosantes y un vigoroso superávit, las provincias atraviesan, en su gran mayoría, una situación fiscal delicada, pues su torta de recursos se mantiene sin mayores variaciones y, para peor, deben atender crecientes demandas salariales y los servicios más esenciales, como la salud, la seguridad y la educación. Esta desigualdad genera tal estado de vulnerabilidad en los distritos que se ven obligados a acudir al financiamiento de la Nación, lo que es aprovechado por el Gobierno para condicionar y alinear políticamente a los gobernadores. Lo ideal sería deshacer este sistema. Si bien su objetivo primario era ayudar a los gobiernos provinciales a cubrir sus déficits, su mal uso hizo que se transformaron en herramientas para doblegar voluntades políticas.
b).-Pactos Fiscales- 1992/1993
En el periodo constitucional de gobierno que se inicia en 1989, la reorientación del desarrollo regional giró en torno a la revisión del rol asignado al Estado, configurando un cambio permanente de régimen fiscal. El proceso de privatización y modernización significó para la Argentina ingresos extraordinarios en el corto plazo y reducciones permanentes del gasto y el empleo públicos, al tiempo que incrementó las demandas de un adecuado sistema de regulación de los servicios privatizados. La descentralización alteró la distribución de recursos y competencias entre los diversos niveles de gobierno y, con ello, los esquemas de transferencias intergubernamentales.
La transferencia de servicios hacia las provincias se inició en 1992, y fue incluida en el Presupuesto de la Administración Pública Nacional donde se fundamentó la capacidad que ellas tenían para absorber los servicios transferidos en que el aumento de la recaudación prevista, les permitiría solventar sin inconveniente el aumento de sus erogaciones, hecho que hasta la fecha no se ha producido.
Para financiar exclusivamente el Sistema de Seguridad Social la Nación dictó varias normas.
En 1991, mediante la Ley Nacional Nº 23.966, se destina al sistema previsional el 11% de la recaudación del IVA, en 1992, el decreto del Poder Ejecutivo Nacional Nº 879 dispuso la asignación del 20% del impuesto a las ganancias, luego el 6% de Bienes personales y el 70% del Monotributo.
Es decir que se crearon impuestos con mecanismos de distribución previos o pre-coparticipaciones; y para otros impuestos se dispusieron asignaciones específicas.
En el caso del impuesto a las Ganancias pasó así a coparticiparse menos de 64%, y en el IVA 89%, por las detracciones para Anses, ATN, el Fondo del Conurbano Bonaerense, etc.
Mientras, entre los gravámenes con asignación específica figuran: Combustibles líquidos y gas natural (Anses, Tesoro, Fonavi, etc.) y Energía Eléctrica (Santa Cruz, Fondo Nacional de Energía Eléctrica, Fondo Compensador Regional de Tarifas etc).
En ese contexto el Pacto Fiscal I denominado "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales", comenzó a regir en septiembre de ´92 y sus objetivos eran básicamente a) asistir a las necesidades sociales básicas, especialmente aquellas vinculadas al sector pasivo; b) afianzar el federalismo reconociendo el creciente papel de los Gobiernos provinciales y municipales en la atención de las demandas sociales de la población; c) garantizar la estabilidad económica y consolidar las bases para el crecimiento económico; d) profundizar la reforma del Sector Público en sus dimensiones nacional, provincial y municipal; e) facilitar el acceso a la vivienda y c) consolidar el proceso de descentralización como modelo para la prestación de las funciones básicas del Estado.
Para ello, el Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales acordaron que el Estado Nacional quedaba autorizado a retener un 15% (quince por ciento), con más una suma fija de $ 43.800.000 mensual, de la masa de impuestos coparticipables prevista por la Ley 23.548 de Coparticipación Federal , en concepto de aportes de todos los niveles estatales distribuidos de la siguiente manera:
a. El 15% (quince por ciento) para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios. (En el año 2009 la transferencia fue de 22.688 millones de pesos aproximadamente, unos 5.800 millones de dólares al cambio actual.)
b. La suma de $ 43.800.000, para ser distribuida entre los Estados Provinciales suscriptores y con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales, detallándose además la suma que correspondía a cada distrito.
En la continuidad de esos objetivos se firma el Pacto Fiscal II conocido como el "Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento", que fue firmado en agosto de 1993. Su objetivo fue equiparar la política tributaria de las provincias y mejorar la competitividad de los sectores productivos.
El pacto estableció "...aceptar la transferencia al Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de Jubilaciones Provinciales en el caso de las Provincias que adhieran al nuevo Régimen previsional que sancione la Nación, respetando los derechos adquiridos de los actuales jubilados y pensionados provinciales..”, con lo cual los déficits previsionales provinciales pasaron a formar parte de la deuda que las provincias sostienen aún hoy con la Nación, la cual es anualmente reprogramada para el pago de sus intereses, convirtiéndose en una forma más del proceso de ahogamiento de las economías provinciales.-
Incluso el Pacto preveía que “…para el caso que con posterioridad a la fecha del presente alguna Provincia modificara su legislación en materia de jubilaciones y pensiones, el mayor costo que pudiera resultar de dichas modificaciones estará a cargo exclusivo de dicha provincia y esa transferencia se instrumentará a través de convenios particulares con cada jurisdicción provincial interesada...", lo cual agregaba manejos discrecionales del Estado Nacional en cada firma.
El sistema previsional argentino se reforma en 1994 con el traspaso de de todo el régimen a las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), entidades creadas como alternativas al sistema público y estatal de jubilaciones. El “sistema de capitalización” que aplican está directamente relacionada a la rentabilidad que se obtiene por la inversión que realizan con los aportes de los trabajadores y empleadores que, obligatoriamente, pasaron a engrosar sus carteras de clientes. Su conformación respondió en esos años a la consolidación y profundización de la valorización financiera como lógica de funcionamiento de la economía argentina.
Pero la crisis mundial de 2008 y la necesidad de contar con fondos frescos de inversión cambiaron nuevamente la historia. En forma repentina el Poder Ejecutivo Nacional presentó un proyecto de ley que preveía eliminar para siempre el sistema de jubilación privada y crear el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) cuyo pilar es el régimen solidario público de reparto. El objetivo, según el gobierno, era contrarrestar las pérdidas que el crac de los bancos del mundo causó al sistema de capitalización que invierte la mayor parte de sus fondos en bonos.
La reestatización de las jubilaciones significó que todos los fondos individuales acumulados que integran las cuentas de capitalización de afiliados y beneficiarios pasaran al Fondo de Garantía de Seguridad Social que administra la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSeS), lo cual en números representó para el Estado incorporar unos 30.000 millones de dólares, además de prever una recaudación anual por este concepto de 300 millones.
Más allá de los comentarios que se puedan realizar sobre el nuevo régimen así como de la conveniencia del Estado Nacional que a través de ello logró conseguir fondos que fueron y son no solamente aplicados a fondos de inversión sino además tomados como fuente de financiamiento para proyectos estatales, la reforma dio lugar a nuevas rispideces entre Nación y Provincias por los fondos retenidos por el Pacto Fiscal de 1992 de la coparticipación federal para asistir a un sistema que por ese entonces era estatal y altamente deficitario.
Es así que las Provincias comenzaron a solicitar la devolución del 15 % por entender que actualmente no existen sustentos ni justificativos valederos ya que el Pacto ha quedado abstracto en virtud de la reestatización del sistema. La importancia de la no continuación de lo dispuesto en el mismo queda de manifiesto cuando se observa que los recursos devengados anualmente, en muchos casos, equivalen al déficit de la provincia a las que ellos le corresponden.
Los motivos por los cuales se adoptó la decisión de acceder a los Pactos Fiscales desaparecieron ya que el argumento que el sistema estatal de jubilaciones y pensiones era altamente deficitario y debía ser saneado con el aporte de las provincias desapareció. Al modificarse el sustrato fáctico, el mantenimiento de la normativa deviene irrazonable e inconstitucional. A eso hay que agregar que la reestatización del sistema trajo como consecuencia la apropiación de fondos y activos millonarios por parte del Estado Nacional que aún continua con la retención del 15% del Pacto Fiscal I, sin existir las urgencias financieras que se adujeron para su firma.
Los pactos fiscales restringieron las facultades tributarias originarias de las Provincias, generando que únicamente a la transferencias de servicios se peticionara la correlativa transferencia de recursos, lo que implico un pensamiento propio de un régimen unitario, con descentralización administrativa y sistema de asignaciones condicionadas. Sus efectos, hoy ya conocidos, fueron a la inversa de sus objetivos.
Actualmente, la discusión por su vigencia se encuentra en estudio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que deberá resolverla, en virtud de las presentaciones efectuadas por diferentes provincias.
Crisis 2001-2002
La crisis argentina de fines de 2001 y principios de 2002 fue el desenlace de un largo proceso que económicamente comienza a visualizarse desde mediados de la década anterior.
Muchos son los análisis que se hacen sobre los porqués de esa profunda crisis. El fin de la Ley de Convertibilidad, la falta de liderazgo político a partir de la asunción de Fernando de la Rúa en 1999, el creciente déficit fiscal nacional y provincial, la emisión indiscriminada de cuasimonedas, el proceso de reforma del Estado que constituyó un aspecto central de las políticas aplicadas en ese entonces, son solo algunos de ellos. Por la reforma, el Estado dejó de cumplir funciones que hasta entonces eran de su competencia, como la producción y prestación directa de bienes y servicios, que en general fueron privatizadas y en muchos casos con marcos regulatorios insuficientes y débiles organismos de control. Dentro de los estados mismos los aparatos burocráticos fueron minados por políticas que atentaron, por un lado, contra sus capacidades administrativas (degradación salarial y profesional, retiros voluntarios, desorganización funcional, ausencia de capacitación, deterioro de la infraestructura física, etcétera) y, por el otro, contra sus capacidades de regulación social (mediante los controvertidos procesos de privatización, flexibilización y descentralización).
El retiro del Estado Nacional de las provincias al transferir servicios básicos como salud, educación y justicia, sumado a la imposibilidad de los gobiernos locales de hacer frente a esas erogaciones debido en parte, a la renuncia de porcentajes importantes de coparticipación en aras del bien general común, como se lo planteó, hicieron eclosión a finales del año 2001.
Ya a mediados de ese año, la situación económica se hizo insostenible en las provincias. La emisión de cuasimonedas para el pago de los haberes locales sin el respaldo financiero suficiente, se convirtieron en una pesadilla. El valor de muchos de ellos se redujo a un 50% transformándose en simples papeles que nadie quería recibir, salvo el mismo estado para el pago de tasas e impuestos. Los bancos no aceptaban pagos en cuasimonedas por lo que los deudores comenzaron a entrar en mora ya en octubre de 2001, cuando el gobierno pierde la mayoría parlamentaria luego de las elecciones legislativas de ese mes.
Los problemas económicos de la población derivaron en la necesidad de sacar en forma urgente sus depósitos bancarios, lo que de efectivizarse, provocaría la caída del sistema financiero. Ante ello, en los primeros días de diciembre de ese año, el Estado Nacional anuncia nuevas medidas, entre ellas la del conocido como “corralito” que básicamente establecía que no se podía retirar más de 250 pesos ó dólares en efectivo por semana de cuentas bancarias, por parte del titular, o de los titulares que actúen en forma conjunta o indistinta, del total de sus cuentas en cada entidad. Las medidas provocaron un gran descontento social que culmina con los cacerolazos y los acontecimientos de violencia los días 21 y 22 de diciembre, que obligan al Presidente de la Rúa a presentar su renuncia.
Comienza entonces un proceso de crisis institucional y política. Luego de la renuncia del presidente electo Fernando de la Rúa, asume el Presidente Provisional del Senado Ramón Puerta para luego sucederlo Adolfo Rodriguez Saá quien es elegido por la Asamblea Legislativa. Pero sus intenciones de derogar la ley laboral así como el anuncio de no pagar la deuda externa, sumado a la enérgica posición de la sociedad que pide “…que se vayan todos…”, hace que pierda prontamente el apoyo de los gobernadores debiendo renunciar el 30 diciembre. Para suplirlo provisionalmente asume como Presidente Oscar Camaño quien preside la Cámara de Diputados. Recién el 1 de enero de 2002 la Asamblea Legislativa elige a Eduardo Duhalde, quien inmediatamente envía al Congreso la Ley de Emergencia Económica que da por finalizada la Ley de Convertibilidad.
El alto nivel de endeudamiento de la gente, acostumbrada a la paridad peso-dólar, profundizó la crisis. A pesar de la promesa de que “.,,quien depositó dólares recibirá dólares…”, comienza la lenta agonía de distintos sectores de la sociedad, incluidos los gobiernos locales, quienes sufren la cuadriplicación de sus deudas. Aún hoy, las deudas con organismos internacionales de crédito subsisten dolarizadas, provocando el aumento constante de aquellas contraídas durante la década del 90. Esos créditos, utilizados por los gobiernos locales para la compra de maquinarias o la realización de obras públicas fueron adquiridos sobre la base de la convertibilidad, perdiendo su valor debido al paso del tiempo. Sin embargo la constante actualización del valor de la moneda de origen aumenta su valor financiero, impidiendo durante mucho tiempo, la toma de nuevos créditos.
En el año 2004, se dicta la Ley de Responsabilidad Fiscal, con el objeto de establecer reglas generales de comportamiento fiscal y dotar de una mayor transparencia a la gestión pública.
Fundamentalmente, por ella se establece que las Provincias y por ende, los municipios tomarán las medidas necesarias para que el nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada ejercicio fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el quince por ciento (15%) de los recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios.
Este tope permitió durante el periodo 2004-2007 reorganizar las finanzas provinciales y municipales, deterioradas luego de la crisis de 2001, impidiendo el aumento del endeudamiento, lo que redundó en beneficio de esas administraciones. Sin embargo, en el año 2009, la Nación logró la suspensión de su aplicación hasta el año 2011, dando un paso más en la política destinada a profundizar la dependencia de los gobiernos provinciales, ya que al dejar que aumenten su déficit, permite la toma de endeudamiento, siempre a través del Gobierno Nacional quien garantiza esos créditos con los fondos de coparticipación.
En este contexto social, político y económico que se describió a grandes rasgos, es que comienzan a implementarse nuevas medidas que profundizan la dependencia provincial del gobierno central.
c).-Ley de Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias
En una tercera ola de avance sobre los fondos provinciales surge en agosto de 2001 la ley vulgarmente conocida como “Impuesto al Cheque” incluida en la llamada Ley de Competitividad. Básicamente consiste en un impuesto fijado por el Poder Ejecutivo Nacional de un seis por mil a aplicar sobre los créditos y débitos en cuenta corriente bancaria, estando a cargo de los titulares de las cuentas respectivas y actuando las entidades financieras como agentes de liquidación y percepción. El impuesto se devengará al efectuarse los créditos y débitos en la respectiva cuenta corriente. La misma norma estableció excepciones como el Estado (nacional, provincial, municipal y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) así como también sus respectivas reparticiones, las misiones diplomáticas, las entidades reconocidas como exentas por la Dirección General Impositiva de la Administración Federal de Ingresos Públicos, los débitos que correspondan a los haberes, jubilaciones o pensiones que se acrediten directamente por vía bancaria.
El objetivo según la ley era la conformación de un Fondo de Emergencia Pública administrada por el Poder Ejecutivo nacional con destino a la preservación del crédito público y a la recuperación de la competitividad de la economía otorgándole preferencia a la actividad de las pequeñas y medianas empresas.
Como varios de los tributos que surgieron como "excepción", se convirtió luego en un clásico que se mantuvo año tras año hasta la actualidad.
En su primera etapa la Nación se quedaba con la totalidad de la recaudación, pero durante la administración de Eduardo Duhalde, un 30 por ciento fue cedido para coparticipar con las provincias, aunque en la práctica sólo reciben un 15 %, ya que el 15 restante ciento se destina a la seguridad social. Su manejo discrecional es un "arma política" para el Gobierno.
Las provincias calculan que por las características de la coparticipación original, resignaron a la Nación unos 43.000 millones de pesos entre 2001 y 2009, período que lleva la segunda etapa de este impuesto que había tenido un primer capítulo en 1976. Por su recaudación es el cuarto mayor tributo nacional. El Presupuesto Nacional prevé para el año 2010 una recaudación de 23.546,7 millones de pesos, unos 6.000 millones de dólares al cambio actual, registrando un alza de 12,7% con respecto al 2009, que reflejará la variación económica.
Actualmente, la ley se encuentra a punto de ser reformada por la Cámara de Senadores de la Nación, a partir de la pérdida de la mayoría parlamentaria que ahora corresponde a la oposición al Gobierno de Cristina Kirchner, luego de los resultados de las elecciones parlamentarias del 2009.
El nuevo proyecto que obtuvo dictamen exprés en las Comisiones de Presupuesto Hacienda, Economía y Coparticipación, cambia las reglas de distribución del impuesto. Planea redistribuir el monto de lo recaudado de la siguiente forma: 42,34% a la Nación, 54,66% al conjunto de provincias adheridas, un 2 por ciento en forma automática para el recupero del nivel relativo de Buenos Aires, Chubut, Neuquén y Santa Cruz y un 1 por ciento para aportes del Tesoro Nacional.
Se estima que luego de la reforma las provincias sumarán a sus arcas entre 9.200 y 10.300 millones de pesos adicionales que les permitirán cubrir dos tercios de los 15.000 millones de pesos que tendrán de rojo fiscal durante este año.
La nueva iniciativa de coparticipación seguramente será vetada en forma inmediata por la presidenta de la Nación y luego ratificada por el Congreso ya que de autorizarse se generaría una mayor brecha fiscal en las cuentas públicas de la Nación que tiene, sólo por el déficit del Tesoro vencimientos por $ 20,000 millones este año.
Sin embargo, la reforma de esta ley descomprimirá la difícil situación por la que atraviesan los gobiernos provinciales y a su vez, por los sistemas de coparticipación locales, los municipios verán incrementadas notablemente sus ingresos, lo cual permitirá oxigenarlos económica y políticamente.
La contracara de este proyecto es el hecho de que una norma que surge como excepción en tiempos de crisis obtendría el carácter permanente provocando un descontento generalizado en sectores especialmente de comerciantes y pequeños y medianos empresarios que sufren la aplicación de este tributo.
El objetivo original era ir reduciéndolo gradualmente hasta su desaparición o reformulación direccionándolo sobre específicos sectores con gran capacidad financiera. Pero las necesidades económicas y políticas para, por un lado, contar con fondos frescos para la recuperación de los gobiernos provinciales y por el otro comenzar con un proceso de retroceso en la centralización del Estado Nacional, hacen que desde el Congreso Nacional se trabaje sobre un proyecto que analiza sólo los números y no el fondo de la norma a reformar.
d) Derechos de Exportación o Retenciones.
En marzo de 2008, apenas tres meses después de la asunción de Cristina Fernández de Kirchner a la Presidencia de la Nación comienza a gestarse el conflicto agropecuario que cambiaría la historia de este gobierno y se convertiría en el disparador de un movimiento político que hoy debate en la Argentina la vigencia del sistema federal.
Los derechos aduaneros, conocidos como retenciones, han tenido una particular trascendencia en nuestra historia institucional, remontándose su origen a épocas anteriores al nacimiento del país como nación, teniendo finalidades recaudatorias y de política comercial.
Su importancia radicaba ya en ese entonces en la incidencia que tenían en la conformación del tesoro nacional, en tiempos en que ellos constituían la principal fuente de recursos .Por ello fue uno de los temas principales que se discutieron al organizarse constitucionalmente la Nación en 1853 y causante principal de la ausencia de la Provincia de Buenos Aires.
Luego de la crisis mundial de 1929, comienzan a introducirse cambios en el sistema, modificándose sustancialmente en 1958 cuando se crea en cuanto a las exportaciones el sistema de retención de cambio que, desde el punto de vista económico, actuó como un gravamen a la exportación. Sin embargo, no fue integrado al régimen de impuestos aduaneros, porque consistía en la apropiación por el Estado de una porción de las divisas obtenidas por la venta de las mercancías al exterior.
Esa reforma fue completada al ser aplicados los derechos de exportación en forma permanente a partir del año 1967, con la sanción de la ley 17.198. La ley facultaba al Poder Ejecutivo para reducir o suprimir los derechos y establecía derechos ad valorem según las mercaderías. Los derechos no se aplicaban según valores de transacciones comerciales sino "sobre la base de los precios índices que oficialmente se establezcan o, en su defecto, de los valores FOB de exportación" para lo cual se dispuso que esos precios índices serían fijados por una comisión que funcionaría en la Secretaría de Industria y Comercio, integrada por funcionarios de diversas entidades.
En 1970 y debido a la devaluación de la moneda se agudizó la discrecionalidad de aplicación del Estado al crearse un derecho suplementario de exportación equivalente al porcentaje en que el dólar había aumentado (12,5%) sobre los valores índices o valores FOB de exportación, facultando al Poder Ejecutivo para reducirlos o suprimirlos. Esta disposición es la que hoy subsiste en el Código Aduanero, uno de los temas fundamentales en el conflicto agropecuario.
Los argumentos esgrimidos para la aplicación de este gravamen ha variado a través de su historia, pero de acuerdo a diversos analistas jurídicos y económicos, podrían sintetizarse en que las retenciones: a) sirven para controlar los precios domésticos y defender el salario real. Quienes así piensan es porque entienden que ante el aumento de los precios internacionales al exportador le conviene exportar salvo que también aumenten los precios para el consumo interno. En el caso de Argentina que es un país exportador de productos primarios e importador de productos industriales se aplican las retenciones para evitar una caída del salario real de los trabajadores en virtud del aumento de precios internos.
b) para cubrir las necesidades de los sectores carenciados, lo cual es a la inversa ya que la aplicación de retenciones excesivas lo que provoca es disminución de trabajo y en consecuencia de ingresos que retrae a los productores. La morigeración del gravamen implicaría un aumento en los ingresos, lo que produciría el aumento de la demanda de bienes y de otros factores como mano de obra y capital. Y ello también traería progresos en aspectos sociales y geopolíticos ya que se evitarían las grandes migraciones hacia las zonas marginales de las grandes ciudades.
c) es un sustituto imperfecto al impuesto a las ganancias, entendiendo que los productores evaden esa obligación. Esta postura no puede ser generalizada separando al sector agropecuario de otros sectores del país que tributan ese impuesto, por lo que no se puede considerar argumento viable.
Es importante destacar que el Impuesto a las Ganancias es parte del total de impuestos coparticipables, por lo que si a los productores se les impusiera el mismo, el Estado Nacional perdería una fuente importante de ingresos, calculando que lo recaudado en el último año por retenciones es de 32.000 millones de pesos, unos 8.000 millones de dólares, previéndose en el Presupuesto Nacional 2010 un aumento del 34,4% en conceptos de impuestos que gravan el comercio exterior, que incluyen además las Tasa de Estadística.
De acuerdo a datos de la Administración Federal de Ingresos Públicos, las retenciones fueron in crescendo desde el año 2004, básicamente por el aumento de la superficie sembrada y la cosechada, el valor internacional de los granos y el aumento gradual del porcentaje aplicable. Así en el año 2004 en millones de pesos las retenciones fueron de $10.272 millones, en 2005 de $12.323 millones, en 2006 $14.712 millones, en 2007 de $20.450, en 2008 de$ 36.055 y en 2009 de $32.042 millones .Es decir que luego de aumentar porcentajes de hasta un 76% en el año 2008 en comparación con el año de inicio de la estadística en 2004. En el año 2009, la variación fue del 11% negativa.
El Presupuesto Nacional prevé para el año 2010 que la recaudación por este concepto será de 43.000 millones de pesos (11.000 millones de dólares).
d) Un cuarto argumento es el que simplemente las retenciones persiguen un fin exclusivamente recaudatorio. Es un impuesto que tiene un bajo costo de recaudación, directo, fácil que molesta a pocos contribuyentes y produce una alta recaudación.
El valor de la soja en el esquema actual de retenciones
Dentro del esquema de retenciones la soja es el mayor aportante. La “sojización” en la Argentina es una realidad que crece año a año impulsada por los precios internacionales y costos de producción aun considerando el porcentaje de retenciones aplicado y el precio dolarizado de los productos utilizados. A pesar de las críticas que dicen que es un cultivo que agota los nutrientes naturales y que la escasa rotación y la falta de manejo adecuado del suelo junto a la siembra directa pueden afectar la calidad de los suelos, el proceso se acrecienta. Es un fenómeno al cual no son ajenas las políticas aplicadas por el Estado que interviene trabando la exportación de carnes y lácteos impulsando a los pequeños productores a volcarse al cultivo de la soja.
En el año 2006 la superficie sembrada nacional fue de 16,27 millones de hectáreas, en 2007 de 17 millones y para la campaña actual se estima en 19 millones.
Paralelamente fue aumentando la producción, en el año 2007 se cosecharon 46,2 millones de toneladas, en 2008, 32 millones previéndose para la campaña 2009-2010 en 53,5 millones de toneladas, de la cual el 95% es exportable.
De allí su importancia y su protagonismo en el conflicto agropecuario del año 2008.
IV.-Conflicto agropecuario
En marzo de 2008, el sector agropecuario empieza a sentir los efectos de las prohibiciones de exportación, especialmente de trigo, establecidos por el Gobierno Nacional, amparándose en algunos de los argumentos esgrimidos anteriormente, especialmente en el referido a controlar los precios internos y ayudar a mantener el salario real. El 11 de ese mes, comienza uno de los periodos más conflictivos que vive la Argentina luego de la crisis del 2001.
Luego de dos días de bloqueos a los principales puertos el Gobierno anuncia un nuevo esquema de impuestos a las exportaciones de soja, girasol, trigo y maíz, cuya tasa varía en función de los precios internacionales de los granos.
El ministro de Economía, Martín Lousteau, anunció las medidas precisando que de acuerdo al nuevo esquema de retenciones móviles, a partir de la entrada en vigor de esta norma aumentarían los derechos de exportación para la soja y el girasol, al tiempo que disminuirían para el trigo y el maíz, modificándose los porcentajes de retenciones de acuerdo con los precios internacionales que se registren día a día.
De acuerdo a ello, el funcionario explicó que la medida apuntaba a "…desacoplar los precios internacionales de los internos, y a ponerle un freno al proceso de sojización…" ya que "…este proceso expulsa mano de obra y desplaza otras producciones como la de carne…".
El proyecto implicaba en la práctica que las retenciones a la soja subirían 9 puntos porcentuales, hasta ubicarse en 44,1 %, de acuerdo al precio de ese momento que superaba los 500 dólares por tonelada. En el caso del girasol, aumentarían también 7,1 puntos porcentuales a 39,1 % y para las exportaciones de trigo caerían 0,9 puntos quedando en un 27,1 %, al tiempo que en el caso del maíz se reducen 0,8 punto porcentual a 24,2 %.
También se prometían medidas complementarias "…focalizadas en superar los cuellos de botella en las distintas cadenas productivas y alentar inversiones y una mayor producción…".
Según los precios de marzo de 2008, las retenciones sobre la soja bajarían de los valores actuales en caso que la tonelada se ubique por debajo de los 500 dólares (FOB) y subirían por encima del 49 por ciento, en caso que se disparase por encima de los 600 dólares. En esos meses, el precio internacional de la soja superó por primera y única vez los 600 dólares.
Esta noticia fue el detonante de los acontecimientos que se sucedieron en forma constante hasta mediados del 2009, cuando en el mes de junio de ese año, el partido gobernante pierde la mayoría parlamentaria en las elecciones legislativas, principalmente en las jurisdicciones donde el conflicto se hizo sentir, esto es, en mayor medida, en las provincias productoras de soja, ubicadas en la pampa húmeda.
El movimiento social y político estuvo liderado por la llamada Mesa de Enlace Agropecuario, conformada por cuatro entidades totalmente opuestas históricamente hasta ese momento: Confederaciones Rurales Argentinas (CRA) , Sociedad Rural (SRA), Federación Agraria(FAA), Confederación Intercooperativa Agropecuaria (Coninagro )y Confederación de Asociaciones Rurales de Buenos Aires y La Pampa, a las que se sumaron los partidos políticos opositores y algunos legisladores representantes de esas provincias.
Producto de errores groseros de estrategia política del gobierno, el discurso de Cristina Kirchner del 25 de marzo, en la que califica de extorsión y de lockout patronal a la huelga anunciada por los ruralistas, sumado a la frase de que “…la soja es un yuyo que crece sin ningún tipo de cuidados especiales…”, produce en la población, no sólo ruralista, un gran rechazo. Miles de ciudadanos, especialmente en las grandes ciudades salen a la calle, reproduciendo los “cacerolazos” de 2001 contra el Gobierno. Por su parte, alentados por el matrimonio presidencial, sectores afines al oficialismo acuden a la Plaza de Mayo para impedir el paso de manifestantes críticos, produciéndose algunos incidentes.
Es el comienzo de una escalada de huelgas, cortes de las principales rutas de comunicación en el país y con el exterior, asambleas en comunidades rurales del interior, desabastecimiento de productos básicos en la alimentación diaria y acusaciones cruzadas que tienen un punto culminante el 25 de mayo, día en que se recuerda la Revolución de Mayo cuando la Presidente realiza un acto conmemorativo en la ciudad de Tucumán con movilización partidaria, y la Mesa de Enlace convoca y reúne a más de 300.000 personas en el Monumento a la Bandera en la ciudad de Rosario, Provincia de Santa Fé, una de las principales zonas de producción sojera del país.
Argentina estaba dividida. Por un lado el Gobierno Nacional junto a Gobernadores e Intendentes afines tildaba a los ruralistas de “…golpistas, avaros, mentirosos, responsables de la inflación, desabastecedores, evasores, oligarcas e incendiarios…”, entre otros epítetos. Por el otro, la mayoría de la población del interior de la zona sojera comienza a debatir un principio adormecido por la historia, ahora convertido en bandera de la protesta.
“¡Queremos un País Federal!” rezaban las consignas, convirtiéndose en una lucha masiva del interior contra la Nación, quien elevó el conflicto sectorial a un nivel de politización impensado, imprudente e inútil.
Esta lucha tuvo su correlato en el Congreso Nacional, a quién la Presidente Kirchner derivó la Resolución 125 para ser aprobada y convertida así en Ley de la Nación. Con algunas modificaciones al texto original pero sin perder el objetivo primario de instaurar el modelo de retenciones móviles, el oficialismo obtuvo la mayoría para su aprobación en la Cámara de Diputados.
Sin embargo, el debate en el Senado, seguido en vivo por todo el país, culminó en un empate que debió dirimir el Vicepresidente de la Nación, Ing. Julio Cobos, quien al emitir su voto dejó acuñada una frase para la historia política argentina “…Mi voto es no positivo…”.
El voto emitido por el Vicepresidente, ideológicamente distante del matrimonio presidencial, quien ocupa aún hoy ese cargo como miembro de un frente transversal utilizado por el kirchnerismo para ganar las elecciones presidenciales de 2007 apartándose de la estructura del tradicional Partido Justicialista al que pertenecen, provocó el golpe político más importante de los últimos años .
El fracaso estrepitoso del Gobierno Nacional frente a la sociedad reunida tras el sector agropecuario tuvo diferentes efectos.
Por un lado, produjo un resquebrajamiento de los bloques oficialistas en ambas Cámaras, comenzando así el proceso que culmina con la derrota del oficialismo en las elecciones legislativas de 2009 y la consiguiente pérdida de la mayoría automática legislativa.
Por otro, significó el triunfo de diferentes sectores de la sociedad que alineados detrás de una bandera federalista, demostró el poder que significa la unión y el ejercicio de la presión ciudadana para el logro de objetivos comunes.
En marzo de 2009, con el conflicto aún vigente y ante la necesidad de dar una respuesta a los gobiernos provinciales en cercanía de las elecciones legislativas y con un claro objeto de alinearlos y comprometerlos en la defensa de este sistema que retrae más de 8.000 millones de dólares de fondos provenientes de las producciones locales y la posibilidad de que el Congreso modifique por ley su porcentaje, el Gobierno Nacional dicta el Decreto 206/09 por el cual crea al Fondo Solidario de la Soja. Por él se coparticipa el 30% de la recaudación total en base a los índices establecidos por la Ley de Coparticipación Federal.
Luego de 143 años de historia en la que las retenciones cumplieron un papel relevante con respeto a las relaciones Nación-Provincias se logra coparticipar un mínimo porcentaje, que de acuerdo a lo presupuestado es de 2.400 millones de dólares. La crítica sobre este sistema surge de la generalidad de su aplicación. Así, provincias que no poseen superficie sembrada ni cosecha de soja reciben porcentajes de ese 30%, en detrimento de las otras que son las que producen el 100% del ingreso por ese concepto.
El destino del Fondo fue claramente establecido en la misma norma: deberá ser aplicado en infraestructura social: escuelas, viviendas, cloacas etc.
Como contrapartida de ese Fondo, fueron presentados numerosos proyectos de ley que solicitan la coparticipación de las regalías mineras y petroleras de exclusiva recaudación por las provincias productoras de esos minerales. Actualmente en estudio, no se visualiza una resolución al respecto.
Sin embargo, para el sector agropecuario, el conflicto aún no termina. Las limitaciones a la exportación de carne, la aplicación de retenciones en forma continua y constante, a lo cual hay que agregar la baja internacional de los precios de los cereales, especialmente la soja, hoy cotizada a 343 dólares la tonelada, siguen siendo el eje de la discusión y el debate.
Argentina es un país netamente agroindustrial, con el cual la población, especialmente del interior se encuentra directamente relacionada con ese sector. Sus periodos de bonanza o pérdidas, se trasladan a la vida de millones de habitantes, conectadas de una u otra forma con sus éxitos y fracasos.
El conflicto agropecuario de 2008 tiene hoy muchos análisis: económicos, sociales y políticos. Para el país significó poner en la agenda de debate el principio del federalismo, olvidado y restringido. Para el Gobierno se transformó en una situación que a tres meses de la asunción del gobierno de Cristina Kirchner cambió la historia transformándose en el comienzo de un proceso de redefinición de los conceptos de la relación Nación-Provincias que promete trasladarse a la disputa por el poder político en los próximos años.
V.-Análisis final
Argentina, al igual que otros países de Sudamérica recuerda este año el bicentenario de la gesta de Mayo, la revolución que inició el proceso de independencia y organización de la Nación Argentina.
200 años de historia, caracterizada por una organización política con criterio federal que tiene sus consecuencias directas en su sistema económico.
Las luchas de los caudillos del interior en pos de la búsqueda de igualdad con el centralismo porteño identificado geográficamente con la ciudad de Buenos fue el origen de disputas por el poder económico que se vieron descomprimidas por los sucesivos intentos de establecer normas de coparticipación de impuestos que lograra un equilibrio, generalmente relativo y muchas veces injusto pero que subsistió durante más de 75 años desde la primera Ley de Coparticipación Federal en 1934.
En la década de 1990, se inicia un proceso de transferencia de servicios de las provincias hacia los municipios y desde la Nación a las provincias, que si bien puede analizarse como un paso trascendente para el afianzamiento de la descentralización administrativa al no contarse con los recursos para su ejecución y mantenimiento, el proceso se transforma lentamente en una carga para esos niveles de gobierno.
La necesidad de contar con cada vez más recursos para hacer frente a servicios que antes brindaban las provincias o la nación, hace que comiencen a surgir dos importantes aspectos. Por un lado, hay una mayor necesidad de lograr sistemas efectivos de recaudación propia y es en ésa época donde comienzan a desarrollarse con más fuerza las áreas de rentas o hacienda municipales, destinadas a lograr aumentos de los recursos genuinos que llevan a la creación de nuevas tasas hasta lograr un sistema que en muchos casos es desprolijo y descoordinado lo que resulta asfixiante para el ciudadano, empresario o productor.
Por otro lado, la Nación comienza con un lento y sistemático proceso de captación de recursos, antes provinciales. Sin modificar el sistema y los porcentajes de coparticipación vigentes el Estado Nacional establece normas que, por fuera del régimen, incorporan nuevos recursos como los que detallamos anteriormente. Pero también, retrae recursos a través de Pactos Fiscales o leyes especiales sobre fondos específicos con la excusa de la importancia de contar con el superávit económico que le permitirá, entre otras cosas, mantener el valor de la moneda.
La transferencia de las Cajas Previsionales Provinciales así como los múltiples préstamos del Estado Nacional destinados a solventar gastos de servicios transferidos u obras públicas, principalmente, generó una dependencia económica de los gobiernos provinciales frente al Estado Nacional, su principal acreedor, lo que sumado a la retracción de recursos profundizó el proceso de centralización económica. El déficit consolidado de las 24 jurisdicciones para todo el año 2010 alcanza los 13.400 millones de pesos, que llega a $ 16.400 millones luego del pago de intereses. Esta cifra es equivalente al 1,4% del producto bruto interno (PBI), un porcentaje incluso mayor al del déficit provincial registrado en el año 2000, previo a la gran crisis.
Esa dependencia económica se ha transformado en una fuerte dependencia política. La distribución subjetiva de los recursos por parte del Gobierno Nacional ha transformado el liderazgo político tradicional en liderazgo económico que se refleja en las decisiones que a diario se toman.
Estamos en una bisagra de la historia política argentina, que surge de la historia misma y de la tergiversación del concepto de Estado. En su primera etapa, el Gobierno Nacional fue creado para hacerse cargo de funciones específicas y muy determinadas, como la seguridad, el comercio, la defensa y la representación exterior. Surge como el reconocimiento que hacen los estados provinciales, preexistentes de que tenemos un territorio común e iguales vínculos históricos, sintiéndonos, además, impulsados hacia un mismo destino. La Nación, convertida en Estado jurídica y políticamente organizado, con el transcurso del tiempo y los diferentes gobiernos, comienza a absorber cada vez más funciones sociales, económicas y políticas, transformándose en lo que es actualmente, un Estado que define no solo políticas globales sino que además, determina obras y brinda servicios.
Existe hoy una injerencia total del Gobierno Nacional sobre los Estados Provinciales, recortando de esta manera la autonomía plena de la cual ellos constitucionalmente dicen gozar.
Estos elementos concatenados muestran la crisis del sistema federal argentino, que institucional y políticamente continúa, pero que, económicamente, ha comenzado un proceso de retroceso hacia la centralización total de sus recursos.
Actualmente existen sectores que propugnan estas políticas intentando justificarlas con la necesidad de avanzar hacia un país evidentemente más unitario en la distribución y la captación de recursos en aras del progreso, la modernización y el recambio dirigencial para esta nueva etapa.
En este esquema de debate constante sobre el pasado y el futuro cabe preguntarnos, como muchos dirigentes plantean, si ¿el progreso de un país significa renunciar a su historia?
Argentina construye la Nación y el Estado a partir de su concepción federalista y no solamente en el discurso, también en los hechos. Cada provincia posee una identidad que le es propia y de ella surgen sus instituciones que reflejan el sentir de sus ciudadanos.
Por su voluntad gritaron al mundo su libertad en 1810 y se organizaron como Nación en 1853. Ellas eligieron la unión pero también determinaron clara y expresamente las funciones que retenían para sí y las que delegaban.
Con esa premisa como base fundamental de cualquier debate, debe emprenderse un análisis del sistema federal actual, especialmente el tributario. Si bien algunos propugnan una nueva Ley de Coparticipación, ella no es la solución a los problemas planteados. La convergencia de los fondos retraídos por fuera del sistema coparticipable y una redistribución de funciones, acordes a las necesidades y las problemáticas actuales, debería ser el objetivo que tendrían que plantearse los dirigentes actuales.
Igualmente se resisten a la reforma del sistema de coparticipación entendiendo que ello significaría atentar contra programas nacionales como los de obras públicas o sociales. Desde nuestra óptica, el Estado desde el año 2007 planificó políticas destinadas a mantener el clientelismo social especialmente en el conurbarno bonaerense donde se aplican en mayor medida, solventadas con fondos que no le pertenecen. Ante la ausencia de una previsión a largo plazo para el mantenimiento de esas políticas, los fondos retraídos a las provincias se han vuelto fundamentales en ese esquema, por lo cual, la posibilidad de disminuirlos pone en peligro su continuidad.
No obstante ello, las posibles soluciones son muchas y no se limitan a enfrentar unas contra otras como plantea el Gobierno Nacional. La devolución de fondos podría implicar también la administración de esos programas de acuerdo al volumen de cada provincia y no, como existe actualmente, ser producto de un manejo centralizado y subjetivo del Estado Central.
200 años de historia, con un pasado de enfrentamientos por el poder económico en un presente que inevitablemente repite los mismos errores que nos dividieron una vez pero que subsistieron, adormilados en el tiempo, se convierten hoy en el eje de un conflicto creciente.
Los próximos dos años serán fundamentales para rescatar los principios que hoy nos enorgullecen en nuestra Constitución Nacional:
“Nos, los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes , con el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior , proveer a la defensa común, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino: invocando la protección de Dios, fuente de toda razón y justicia: ordenamos, decretamos y establecemos esta Constitución para la Nación Argentina” . Preámbulo Constitución Nacional 1853
